Саме проукраїнська позиція наших політиків
є гарантією того, що Україна не буде розділена

24Жовтень 2015

Виступ у КСУ по справі щодо конституційності окремих положень Закону України „Про очищення влади“ / 22 жовтня 2015 року

Відповідно до статей 147, 150, 152 Конституції України, пункту 1 статті 13, статей 15, 38-40, 57, 71, пункту 1 статті 82 Закону «Про Конституційний Суд України» суб’єкт права на конституційне подання – 47 народних депутатів України – звертається до Конституційного Суду з конституційним поданням щодо відповідності Конституції (конституційності) окремих положень Закону України «Про очищення влади» від 16 вересня 2014 року № 1682-VII (далі – Закон), а саме положень частин третьої та шостої статті 1, частин першої, другої, третьої, четвертої та восьмої статті 3, пункту 2 частини п’ятої статті 5, пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень.

 

1. Закон згідно з преамбулою визначає: «правові та організаційні засади проведення очищення влади (люстрації) для захисту та утвердження демократичних цінностей, верховенства права та прав людини в Україні».

Жодне положення Закону не визначає терміну його дії та не вказує на строковий характер застосування його норм, тому запроваджений інститут люстрації є постійно діючим (безстроковим).

Перелік посад, щодо яких здійснюються заходи з очищення влади (люстрація) (далі – посади, люстраційні заходи відповідно), перелічено в пунктах 1–11 частини першої статті 2 Закону. Цей перелік посад не є вичерпним, оскільки згідно з пунктом 10 частини першої названої статті люстраційні заходи здійснюються щодо «інших посадових та службових осіб (крім виборних посад) органів державної влади, органів місцевого самоврядування».

Також люстраційні заходи застосовуються до осіб, які претендують (а так само будь-коли у майбутньому претендуватимуть) на зайняття будь-якої посади у будь-якому органі державної влади чи органі місцевого самоврядування (пункт 11 частини першої статті 2 Закону), що в свою чергу також підтверджує зроблений вище висновок про безстроковість (постійність) дії інституту люстрації.

Мета здійснення очищення влади (люстрації) визначена в частині другій статті 1 Закону як: «недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом Віктором Януковичем, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини».

Механізм реалізації люстрації зводиться до застосування до особи заборон, передбачених частинами третьою та четвертою статті 1 Закону, на підставі:

а) визнання (встановлення) факту перебування на певній посаді у певний період часу;

б) або факту отримання вищої освіти у певному навчальному закладі;

в) або через написання чи відмову від написання особою заяви з особистим визнанням необхідності застосування до неї люстраційних заходів.

При цьому Законом передбачено дві процедури (два порядки) застосування люстраційних заходів: за результатами проведення щодо особи певної перевірки або без її проведення і застосування цих заходів, так би мовити, “автоматично”, впродовж 10 днів з дня набрання чинності Законом (з 16 до 25 жовтня 2014 року включно).

 

Наслідком застосування люстраційних заходів є:

по-перше, звільнення з посад:

−         суддів на підставі норм про порушення вимог щодо несумісності (частина перша статті 53 Закону “Про судоустрій і статус суддів”);

−         усіх інших службовців – на підставі пункту 72 частини першої статті 36 Кодексу законів про працю України (далі – КЗпП України);

по-друге, відмова особі в призначенні на посаду;

по-третє, заборона особі надалі обіймати будь-яку посаду в органах державної влади та органах місцевого самоврядування (крім виборних посад) строком на 5 років – з підстав встановлення судом факту скоєння особою правопорушення або на 10 років – з підстав, не пов’язаних зі скоєнням особою правопорушення.

 

Відповідно до статті 39 Закону “Про Конституційний Суд України” наводимо правове обґрунтування тверджень щодо неконституційності оспорюваних норм.

Оспорювані положення Закону, порушують конституційні принципи верховенства права, рівності і справедливості, заборони дискримінації, правової визначеності, законності, презумпції невинуватості, дотримання і гарантування базових (природних) прав людини, індивідуального характеру відповідальності, незворотності дії в часі законів.

Відповідно до частини другої статті 3 Конституції права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави.

Верховна Рада, як єдиний орган законодавчої влади в Україні приймає закони, які повинні відповідати Конституції України.

На безумовний пріоритет гарантованих Конституцією прав людини, принципів верховенства права і справедливості в діяльності Верховної Ради при прийнятті нею правових актів неодноразово вказував в своїх рішеннях Конституційний Суд.

Так, в Рішенні від 02 листопада 2004 року № 15-рп/2004 Конституційний Суд зазначив, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. «Верховенство права – це панування права в суспільстві. Верховенство права вимагає від держави його втілення у правотворчу та правозастосовну діяльність, зокрема у закони, які за своїм змістом мають бути проникнуті передусім ідеями соціальної справедливості, свободи, рівності тощо».

У Рішенні від 29 січня 2008 року № 2-рп/2008 Конституційний Суд наголосив, що: «пріоритет природних прав людини слід розглядати як один із засадничих принципів Конституції, відповідно до якого Верховна Рада, як орган законодавчої влади, має приймати правові акти, додержуючись такого підходу».

У міжнародному праві вироблено систему прав людини як визначальних засад правового статусу фізичної особи. Наразі цю систему складають: Загальна декларація прав людини 1948 року, Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Енцикліка прав людини (Pacem in terris) 1963 року, Міжнародний пакт про економічні, соціальні і культурні права 1966 року, Міжнародний пакт про громадянські і політичні права 1966 року тощо. Сукупність прав, зазначених у названих документах, дістала відображення у Конституції України 1996 року.

За змістом вказаних документів природні права є винятковими, невід’ємними від людини, невідчужуваними і непорушними будь-ким, зокрема державою.”

Парламентською Асамблеєю Ради Європи у Резолюції 1096 (1996) «Про заходи, спрямовані на ліквідацію спадку колишніх комуністичних тоталітарних режимів» від 27 червня 1996 року (далі – Резолюція ПАРЄ 1096 (1996) від 27.06.1996 р.) підкреслюється, що «загалом ці [люстраційні] заходи можуть бути сумісні з демократичною державою, заснованою на верховенстві права, якщо вони відповідають кільком критеріям. По-перше, в кожному окремому випадку має бути доведена вина, яка є скоріш індивідуальною, а не колективною – і це підкреслює необхідність індивідуального, а не колективного застосування законів про люстрацію. По-друге, має бути гарантовано право на захист, презумпція невинуватості, а також право на оскарження до суду. Помста ніколи не може бути метою таких заходів; також не допускаються політичні чи соціальні зловживання процесом люстрації. Мета люстрації – не покарання імовірно винних (це є завданням прокурорів та кримінального законодавства), а захист молодої демократії» (пункти 12, 13 названої Резолюції).

Рекомендовано також дотримуватись Керівних принципів щодо забезпечення відповідності законів про люстрацію й аналогічних адміністративних заходів вимогам держави, заснованої на верховенстві права (документ №7568 від 3 червня 1996 року, доповідь пана Северіна, Румунія, «Заходи з ліквідації спадщини колишніх комуністичних тоталітарних систем», далі – Керівні принципи), які містять деталізацію принципів, визначених у зазначеній вище Резолюції. Зокрема, у преамбулі та пункті «с» Керівних принципів зазначено, що для того, щоб бути сумісними з принципами держави, заснованої на верховенстві права, закони про люстрацію повинні відповідати певним вимогам. Перш за все, основну увагу необхідно приділити загрозам для основних прав людини і процесу демократизації. Люстрація не може застосовуватись з метою покарання або помсти – покарання може бути призначене тільки за минулі кримінальні дії відповідно до чинного кримінального законодавства із дотриманням всіх процедур та гарантій цього законодавства.

Практика Європейського суду з прав людини (яка разом із рішеннями цього Суду визнається в Україні джерелом права) у справах, пов’язаних із застосуванням люстраційних заходів, також свідчить про важливість відповідності механізму люстрації вимогам Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі – Конвенція), зокрема, статті 6 (право на справедливий суд), статті 8 (право на повагу до приватного і сімейного життя), статті 14 (заборона дискримінації), а також критеріям, розробленим Парламентською Асамблеєю Ради Європи.

У рішенні від 24 червня 2008 року у справі «Адамсон проти Латвії» Європейський суд з прав людини підкреслив, щоб відбуватись відповідно до Конвенції люстраційна процедура повинна відповідати таким умовам: a) законність; b) законна мета; с) пропорційність.

Отже, до особи, до якої застосовуються люстраційні заходи, передбачені оскаржуваним Законом, повинні бути застосовані усі гарантії правового захисту, передбачені Конституцією для осіб, звинувачених у кримінальному провадженні.

Україна є країною-учасником Венеціанської комісії, яка на своєму 101-му пленарному засіданні 12-13 грудня 2014 року ухвалила попередній висновок №788/2014, щодо Закону України “Про очищення влади”, пунктом с) параграфу 104 якого відзначила наявність суттєвих недоліків Закону та необхідність його перегляду з урахуванням, зокрема, того, що вина має бути доведена в кожному індивідуальному випадку і не може презюмуватися на підставі лише приналежності до категорії державних службовців (абзац третій); люстраційна процедура має не порушувати гарантії на справедливий суд (абзац п’ятий); інформація щодо особи, яка підлягає люстраційним обмеженням, може оприлюднюватися виключно після остаточного судового рішення (абзац сьомий).

Таким чином, оскаржувані положення Закону порушили права і свободи людини і громадянина, гарантії їх дотримання і захисту – Законом введено не передбачені Конституцією обмеження в правах за дискримінаційною ознакою обіймання керівної посади в певний проміжок часу, запроваджено відповідальність особи без вини, встановлено колективну винуватість окремих категорій посадовців у вчиненні протиправних дій без судового рішення та без права на захист, застосовано зворотню дію закону в часі.

 

2.        Правове обґрунтування тверджень щодо неконституційності положень частини третьої статті 1, частини першої та другої статті 3, пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону через їх невідповідність статтям 8, 21, 22, 24, 28, 38, 43, 57, 58, 61, 62, 64, 124 Конституції

Законом передбачені звільнення та заборона обіймати будь-які посади у будь-яких органах державної влади чи органах місцевого самоврядування протягом 10 років з дня набрання чинності цим Законом особам, які у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року обіймали сукупно не менше одного року посаду (посади), зазначені в частині першій статті 3 Закону, або які у період з 21 листопада 2013 року по 22 лютого 2014 року обіймали посаду (посади) та не були звільнені в цей період за власним бажанням з відповідної посади (посад), зазначених в частині другій статті 3.

Зазначене обмеження в конституційному праві (право доступу до державної служби – стаття 38 Конституції) та юридична відповідальність (звільнення з займаної посади) застосовується з метою «недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України Віктором Януковичем, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини».

Відповідно, оскільки згідно частини третьої статті 1 Закону до участі в управлінні державними справами не допускаються особи, зазначені в частинах першій та другій статті 3 Закону, саме такі особи Законом про люстрацію визнані колективно винними в скоєнні наведених протиправних дій.

Такий законодавчий підхід не відповідає, насамперед, конституційним засадам притягнення особи до відповідальності: юридична відповідальність особи має індивідуальний характер (частина друга статті 61 Конституції); особа вважається невинуватою у вчиненні злочину і не може бути піддана кримінальному покаранню, доки її вину не буде доведено в законному порядку і встановлено обвинувальним вироком суду; ніхто не зобов’язаний доводити свою невинуватість у вчиненні злочину; обвинувачення не може ґрунтуватися на доказах, одержаних незаконним шляхом, а також на припущеннях, усі сумніви щодо доведеності вини особи тлумачаться на її користь (частини перша, друга, третя статті 62 Конституції).

В абзаці шостому пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 30 травня 2001 року № 7-рп/2001 у справі про відповідальність юридичних осіб Конституційний Суд наголосив на важливості гарантій захисту прав і свобод людини і громадянина: Конституція встановила, що склад правопорушення як підстава притягнення особи до юридичної відповідальності та заходи державно-примусового впливу за його вчинення визначаються виключно законом, а не будь-яким іншим нормативно-правовим актом, що юридична відповідальність особи має індивідуальний характер, що ніхто не може відповідати за діяння, які на час їх вчинення не визнавалися законом як правопорушення (статті 58, 61, пункти 1, 22 частини першої статті 92 Конституції).

Про порушення оспорюванюми положеннями Закону принципу індивідуальної вини наголошується у п. 63, 64 Висновку № 788/2014 Венеціанської комісії щодо Закону: «Очищення влади ґрунтується на принципах індивідуальної (не колективної) відповідальності. Закон не відповідає зазначеним вимогам. За виключенням осіб, зазначених в чистинах п’ятій, шостій та сьомій статті 3, встановлення індивідуальної вини незалежним органом не вимагається. Заборона доступу до державної служби, яка застосовується до таких інших осіб, базується на самому лише факті обіймання певної посади, з відповідною презумпцією винуватості. Хоча такий підхід може бути застосовуваним по відношенню до посадовців найвищого рівня за комуністичний час та посадовців окремих ключових урядових посад за часів правління пана Януковича (найвищих посад), в усіх інших випадках вина має бути доведена на підставі персональної поведінки.  Якщо сам лише факт приналежності до партії, організації чи до адміністративного органу старого режиму є підставою для заборони перебування на державній службі, така заборона набуває форми колективного та дискримінаційного покарання, що є несумісним з стандартами прав людини. Люстрація тоді ризикує перетворитися на політичний інструмент утисків опонентів».

Статус особи, до якої застосовуються люстраційні заходи в розумінні практики Європейського суду фактично прирівнюється до статусу особи, обвинуваченої в кримінальному провадженні. Так, у рішенні від 30 травня 2006 року у справі «Матиєк проти Польщі» Європейський суд з прав людини відзначає тісний зв’язок між процедурою люстрації та кримінально-правовою сферою: незважаючи на те, що Закон про люстрацію не надає суб’єкту люстрації статусу обвинуваченого і не використовує термін «обвинувачення», становище особи, що підлягає люстрації схоже на становище обвинуваченого в кримінальному процесі, зокрема, в тій мірі в якій його стосуються відповідні процесуальні гарантії. Суд зазначає, що заборона на заняття певними професіями (політичними чи правовими) протягом тривалого періоду часу може мати дуже серйозні наслідки для людини, позбавляючи його або її можливості продовження професійного життя.

Частина перша статті 1 Закону встановлює, що люстрація має ґрунтуватися, зокрема, на презумпції невинуватості і на гарантії права на захист. Тим не менш, Закон не забезпечує повноцінних процесуальних гарантій особам, які підпадають під люстрацію.

 

3. Відповідно до Основного Закону Україна є правовою державою; закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом’якшують або скасовують відповідальність особи (стаття 58).

Законом про люстрацію передбачена його зворотна дія в часі – відбувається фактична криміналізація дій, що на момент їх вчинення були правомірними (перебування на певній посаді в певний проміжок часу), чим порушено частину першу статті 58 Конституції, а також принцип верховенства права (частина перша статті 8 Конституції), за яким держава має забезпечувати прогнозованість законів і послідовність їх застосування (відповідно до Звіту Венеціанської комісії щодо верховенства права від 28.03.2011 р. № 512/2009).

Як зазначено в цьому Звіті, концепція верховенства права разом з концепцією демократії та прав людини утворює три стовпи Ради Європи та є схваленою у преамбулі Європейської Конвенції з прав людини. Однією з ключових рис верховенства права є те, що жодна людина не може зазнавати покарання, окрім як у випадку явного порушення закону, який повинен забезпечувати визначеність та передбачуваність, щоб ним могли керуватися громадяни при виконанні дій чи здійсненні будь-яких операцій, і який не повинен дозволяти карати особу ретроспективно.

Принцип, закладений у статті 58 Конституції, ґрунтується на загальновизнаних у світі стандартах прав людини. Так, відповідно до частини другої статті 11 Загальної декларації прав людини, прийнятої і проголошеної Генеральною Асамблеєю Організації Об’єднаних Націй 10 грудня 1948 року, частині першій статті 15 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права, прийнятого Генеральною Асамблеєю ООН 16 грудня 1966 року, ніхто не може бути засуджений за злочин на підставі вчинення будь-якого діяння або за бездіяльність, які під час їх вчинення не становили злочину за національними законами або за міжнародним правом; не може також накладатись покарання тяжче від того, яке могло бути застосоване на час вчинення злочину.

Отже, оспорювані положення Закону не відповідають статтям 8, 57, 58 Конституції.

 

4. Верховна Рада, приймаючи Закон, яким презюмовано винність осіб у здійсненні заходів з узурпації влади, підриві основ національної безпеки і оборони України, протиправного порушення прав і свобод людини, визнала їх винними у вчиненні таких дій, тим самим здійснила функцію правосуддя, яка згідно статті 124 Конституції здійснюється виключно судами. Водночас, за змістом принципу поділу державної влади в Україні, визначеного у частині першій статті 6 Конституції, «державна влада здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову», які урівноважують одна одну системою стримувань і противаг.

Згідно з частиною другою статті 19 Конституції органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Верховенство права передбачає судовий контроль над втручанням у право кожної людини на свободу. Суд, здійснюючи правосуддя на засадах верховенства права, забезпечує захист гарантованих Конституцією та законами України прав і свобод людини і громадянина, прав і законних інтересів юридичних осіб, інтересів суспільства і держави (абзаци чотирнадцятий, п’ятнадцятий підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду від 02.11.2004 р. № 15-рп/2004 у справі про призначення судом більш м’якого покарання).

Частиною першою статті 124 Конституції заборонено делегування функцій судів, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами.

Таким чином, оспорювані положення Закону не відповідають нормам статей 6, 19, 124 Конституції України.

 

5. Порушення згаданих конституційних засад щодо презумпції невинуватості, індивідуального характеру відповідальності, доведеності вини та застосування люстраційних заходів до посадовців лише за фактом їх перебування на тій чи іншій посаді, у складі того чи іншого органу тягне в свою чергу порушення конституційних гарантій захисту честі і гідності особи, що закріплено у відповідних положеннях Основного Закону – людина, її здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються і Україні найвищою соціальною цінністю (стаття 3); кожен має право на повагу до його гідності (стаття 28). Адже колективний характер застосування люстраційних заходів означає визнання Законом про люстрацію кожного, до кого застосовані такі заходи, особою, що здійснювала або сприяла здійсненню узурпації влади, підривала основи національної безпеки і оборони України, протиправно порушувала права і свободи людини, при цьому, як зазначалося, без доведення і доказування фактів таких правопорушень. Це є неприпустимим у правовій державі, де визнається верховенство права (статті 1, 8 Конституції України).

 

6. За критерієм, зазначеним в частині першій статті 3 Закону, звільняються із займаних посад на підставі пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону із одночасною забороною обіймати будь-які посади у будь-яких органах державної влади чи органах місцевого самоврядування протягом 10 років з дня набрання чинності цим Законом, тобто до 16 жовтня 2024 року (частина третя статті 1 Закону про люстрацію).

Відповідно до статті 38, частин першої, другої статті 43 Конституції громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, користуються рівним правом доступу до державної служби, до служби в органах місцевого самоврядування; кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується, а держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності. Згідно зі статтею 24 Основного Закону громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом; не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.

У зв’язку з цим зазначимо, що в даному контексті право доступу до державної служби чи служби в органах місцевого самоврядування кореспондується та випливає із загального права на працю, права вільного вибору професії і роду занять (стаття 43 Конституції), оскільки за визначенням статті 1 Закону «Про державну службу» державна служба в Україні – це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів.

У пункті 32 Висновку № 788/2014 Венеціанської комісії щодо Закону України «Про очищення влади» зазначається: “Партійна приналежність, політичні та ідеологічні причини не повинні використовуватись в якості підстав для проведення люстраційних заходів, оскільки суспільний осуд та дискримінація політичних опонентів не є прийнятними засобами політичної боротьби в державі, заснованій на верховенстві права”.

 

7. Положення частини третьої статті 1 Закону суперечать таким складовим елементам верховенства права, як справедливість та пропорційність обмежень легітимній меті, що переслідується. Так, Законом передбачено більш м’яку санкцію (5 років обмеження) за встановлену рішенням суду неправомірну (в тому числі злочинну) поведінку посадової особи порівняно з правомірною діяльністю на тій чи іншій посаді (10 років обмеження), що є дискримінаційним, несправедливим та не відповідає конституційним і європейським засадам пропорційності відповідальності, принципам верховенства права.

Згідно зі статтею 29 Загальної декларації прав людини від 10 грудня 1948 року при здійсненні своїх прав і свобод кожна людина повинна зазнавати тільки таких обмежень, які встановлені законом виключно з метою забезпечення належного визнання і поваги прав і свобод інших та забезпечення справедливих вимог моралі, громадського порядку і загального добробуту в демократичному суспільстві.

Парламентська Асамблея ради Європи у пункті «g» Керівних принципів щодо забезпечення відповідності законів про люстрацію і аналогічних адміністративних заходів вимогам держави, заснованої на верховенстві права, зазначила, що усунення з посади у зв’язку з люстрацією не повинно тривати більше, ніж п’ять років, так як здатності до позитивних змін у ставленні особи і її звичках не слід недооцінювати.

 

8.        Правове обґрунтування тверджень щодо неконституційності положень частини шостої статті 1 Закону через невідповідність статті 61 Конституції.

Відповідно до частини першої статті 61 Конституції ніхто не може бути двічі притягнений до юридичної відповідальності одного виду за одне й те саме правопорушення. У зв’язку з цим слід зазначити, що системний аналіз положень частин п’ятої і шостої статті 1, статті 3 Закону про люстрацію дозволяє зробити висновок, що всупереч цитованому конституційному припису положення Закону дозволяють двічі притягати особу до відповідальності одного виду за одне й те саме діяння.

Так, відповідно до частини п’ятої статті 1 Закону заборона, передбачена частиною третьою або четвертою цієї статті (тобто люстраційні обмеження на зайняття державницьких посад строком на 10 і 5 років відповідно), може застосовуватися до особи лише один раз. Проте вже в наступній частині шостій статті 1 Закону передбачено, що застосування до особи заборони, передбаченої частиною третьою цієї статті, не є підставою для відмови від застосування заборони, передбаченої частиною четвертою цієї статті, за наявності підстав та у порядку, що визначені цим Законом, що суперечить статті 61 Конституції, нормам міжнародного права та судовій практиці, якими закріплено гарантію кожній особі, що вона не може бути двічі притягнена за одне й те саме правопорушення не тільки до кримінальної, а й до адміністративної, дисциплінарної, цивільно-правової, матеріальної та інших видів відповідальності.

Так, нікого не може бути вдруге притягнено до суду або покарано в порядку кримінального провадження під юрисдикцією однієї і тієї самої держави за правопорушення,  за яке його вже було остаточно виправдано або засуджено  відповідно до закону та кримінальної процедури цієї держави (стаття 4 Проколу №7 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, який ратифіковано Україною).

 

9.        Правове обґрунтування тверджень щодо неконституційності положень частини третьої статті 3 Закону через їх невідповідність статтям 8, 57, 58, 124, 126, 129 Конституції

Частиною третьою статті 3 Закону у системному зв’язку з частиною четвертою статті 1, пункту 4 частини першої статті 2, частини першої та третьої статті 4, пункту 2, підпункту 3 пункту 4 Прикінцевих та перехідних положень Закону передбачено звільнення з посад професійних суддів (з подальшою забороною обіймати будь-які посади у будь-яких органах державної влади чи органах місцевого самоврядування протягом 5 років з дня набрання чинності відповідним рішенням суду), що порушує конституційні гарантії незалежності суддів.

Відповідно до частин першої, п’ятої статті 124, частини першої статті 126, пункту 9 частини третьої статті 129 Конституції України правосуддя в Україні здійснюється виключно судами; судові рішення ухвалюються судами іменем України і є обов’язковими до виконання на всій території України; незалежність і недоторканність суддів гарантуються Конституцією і законами.

Законом порушуються гарантії неможливості притягнення суддів до відповідальності за їх рішення. Такі гарантії ґрунтуються на європейських стандартах незалежності суддів, за якими судді повинні бути цілком вільними у винесенні неупередженого рішення у справі, яку вони розглядають, покладаючись на своє внутрішнє переконання, власне тлумачення фактів та чинне законодавство (підпункт ”d” пункту 2 принципу I Рекомендації № R (94) 12 Комітету Міністрів Ради Європи «Незалежність, дієвість та роль суддів» від 13 жовтня 1994 року, пункт 55 Висновку № 3 (2002) Консультативної ради європейських суддів для Комітету Міністрів Ради Європи про принципи та правила, що регулюють професійну поведінку суддів, зокрема етичні норми, несумісну з посадою поведінку та неупередженість від 19 листопада 2002 року).

Здійснення люстраційних заходів щодо професійних суддів суперечить конституційному принципу заборони подвійного покарання. Відповідно до частини першої статті 61 Конституції ніхто не може бути двічі притягнений до юридичної відповідальності одного виду за одне й те саме правопорушення.

Професійні судді судів загальної юрисдикції вже є суб’єктами відповідальності (в тому числі колективної на порушення частини другої статті 61 Конституції щодо індивідуального характеру юридичної відповідальності) за рішення і діяльність на певних посадах у періоди, визначені частинами першою, другою статті 3 Закону про люстрацію (25 лютого 2010 року – 22 лютого 2014 року, 21 листопада 2013 року – 22 лютого 2014 року відповідно). Так, на теперішній час стосовно суддів судів загальної юрисдикції згідно з приписами статей 2, 3 Закону України «Про відновлення довіри до судової влади в Україні» здійснюється перевірка, змістом якої є винесені цими суддями одноособово або у складі колегії суддів рішення, пов’язані з реалізацією прав і свобод громадян у період з 21 листопада 2013 року до дня набрання чинності названим Законом (до 11 квітня 2014 року). За наслідками цієї перевірки суддя може бути звільнений з посади згідно зі статтею 7 названого Закону через порушення присяги судді.

Про неможливість подвійної відповідальності професійних суддів йдеться і в п. 76 Висновку № 788 / 2014 Венеціанської комісії: «Закон про люстрацію накладається на Закон про відновлення довіри до судової влади в частині  подій на Майдані. Українська влада пояснила, що розповсюдження нового закону на суддів зумовлено двома причинами: по-перше, попередній закон виявився неефективним (кількість оброблених комісією справ є незначною), по-друге, попереднім законом не передбачається заборона суддям на виконання державних функцій. Венеціанська комісія вважає, що, якщо попередній закон є неефективним, він має бути скасований та замінений новим, більш ефективні положення якого відповідають конституційним положенням щодо незалежності суддів. Накладання одного закону на інший створює проблеми правової визначеності та  співвідношення цих законів: якщо суддя вже є об’єктом  процедури, передбаченої Законом про відновлення довіри до судової влади,  процедура, передбачена Законом про люстрацію не повинна застосовуватися  до нього. Незрозуміло, процедура якого закону повинна застосовуватися до судді в  тому випадку, якщо взагалі не було проведено ніякої процедури щодо судді. Люстрація суддів має врегулюватися тільки одним законом”.

Отже, положення частини третьої статті 3 Закону не відповідають статтям 8, 57, 58, 124, 126, 129 Конституції.

 

10.      Правове обґрунтування тверджень щодо неконститу-ційності положень частини четвертої статті 3 Закону через їх невідповідність статтям 15, 21, 24, 38 Конституції

За критерієм здійснення очищення влади (люстрації), закріпленим у частині четвертій статті 3 Закону, підлягають звільненню з посад з подальшою забороною обіймати будь-які посади у будь-яких органах державної влади чи органах місцевого самоврядування протягом 10 років з дня набрання чинності цим Законом (частина третя статті 1) перелічені особи.

Оспорюваним положенням Закону здійснюється дискримінація громадян за політичною та професійною ознакою – особи, що мали відношення до діяльності певної політичної партії (яка не була заборонена ані на час їх діяльності в такій партії, ані на час прийняття Закону про люстрацію), а також особи, які працювали чи, навіть, отримали освіту в сфері органів державної безпеки позбавляються права на участь в управлінні державними справами, доступу до державної служби. При цьому законодавець де-факто виходить з презумпції вини осіб (на відміну від презумпції невинуватості, закріпленої статтею 62 Конституції), які співпрацювали з Комуністичною партією або колишнім КДБ колишнього Радянського Союзу чи його Республік та запроваджуючи колективну відповідальність таких осіб за діяльність цих органів в цілому (що суперечить конституційному принципу індивідуальної відповідальності, визначеного частиною другою статті 61 Основного Закону).

Слід зауважити, що в Україні, принаймні на теперішній час, включно із днями прийняття, підписання і набрання чинності Законом про люстрацію, не прийнято в установленому законом порядку рішень щодо заборони Комуністичної партії, визнання протиправності її діяльності. Як приклад нагадаємо, що названа політична партія була суб’єктом виборчого процесу на позачергових виборах народних депутатів України 26 жовтня 2014 року.

Аналогічним чином у рішенні Європейського суду з прав людини від 26 вересня 1995 року у справі «Вогт проти Німеччини» зазначається, що оскільки Німецька комуністична партія не була заборонена Федеральним Конституційним Судом, участь заявниці у діяльності цієї партії, що було основним «обвинуваченням», яке їй пред’являлось, була законною політичною діяльністю в межах законної партії, а тому не може вважатися невиконанням обов’язку щодо політичної лояльності. Дотримання цього обов’язку повинно оцінюватися не з точки зору абстрактних цілей партії, а з посиланням на індивідуальну поведінку особи. Навіть незважаючи на можливість вирішення таких питань державою на власний розсуд, необхідно констатувати, що застосування до заявниці дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення з посади було непропорційним поставленій законній меті. Таким чином, мало місце порушення прав, передбачених статтею 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (пункти 55, 61 рішення ЄСПЛ).

 

11.      Правове обґрунтування тверджень щодо не конституцій-ності положень частини восьмої статті 3 та пункту 2 частини п’ятої статті 5 Закону через їх невідповідність статтям 8, 57, 58 Конституції

За критерієм здійснення очищення влади (люстрації), закріпленим у частині восьмій статті 3 Закону, підлягають звільненню з посад з подальшою забороною обіймати будь-які посади у будь-яких органах державної влади чи органах місцевого самоврядування протягом 10 років з дня набрання чинності цим Законом (частина третя статті 1 Закону) особи, стосовно яких перевірка встановила:

−         недостовірність відомостей щодо наявності майна (майнових прав), зазначених у поданих ними за попередній рік деклараціях про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру;

− та/або невідповідність вартості майна (майнових прав), вказаного (вказаних) в їх деклараціях, набутого (набутих) за час перебування на посадах, визначених частиною першою статті 2 Закону, доходам, отриманим із законних джерел.

Відповідно до частини першої статті 57 Конституції кожному гарантується право знати свої права і обов’язки. Згідно з частиною першою статті 58 Конституції закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотньої дії в часі, крім випадків, коли вони пом’якшують або скасовують відповідальність особи. Ніхто не може відповідати за діяння, які на час їх вчинення не визнавалися законом як правопорушення.

Конституційний Суд у своїх рішеннях неодноразово висловлював позицію щодо незворотності дії в часі законів та інших нормативно-правових актів (рішення від 13 травня 1997 року №1-зп, від 9 лютого 1999 року №1-рп/99, від 5 квітня 2001 року №3-рп/2001, від 13 березня 2012 року №6-рп/2012).

Закон про люстрацію набув чинності з 16 жовтня 2014 року. Відповідно, саме з цього дня кожна особа має можливість визначити свої права і обов’язки в контексті можливих правових наслідків порушення відповідного положення Закону, визначити межі правомірної та неправомірної поведінки та, відповідно, скорегувати свої дії з метою дотримання законності.

Натомість положення частини восьмої статті 3 Закону в системному взаємозв’язку з іншими положеннями Закону встановлюють новий вид відповідальності за «недостовірність відомостей щодо наявності майна (майнових прав), зазначених у поданих особами за попередній рік деклараціях про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру та/або невідповідності вартості майна (майнових прав), вказаних в їх деклараціях, набутого (набутих) за час перебування на посадах, визначених пунктами 1-10 частини першої статті 2 Закону, доходам, отриманим з законних джерел», тобто за відносинами, які виникли до набрання чинності Законом, чим порушено конституційну вимогу щодо незворотності дії в часі законів та інших нормативно-правових актів.

Конституційний Суд в своєму рішенні від 5 квітня 2001 року №3-рп/2001 наголосив, що закріплення принципу незворотності дії в часі законів та інших нормативно-правових актів є гарантією безпеки людини і громадянина, довіри до держави. Винятки з цього конституційного принципу, тобто надання закону або іншому нормативно-правовому акту зворотної сили, передбачено частиною першою статті 58 Конституції, а саме: коли закони або інші нормативно-правові акти пом’якшують або скасовують відповідальність особи.

Також положення частини восьмої статті 3 та пункту 2 частини п’ятої статті 5 Закону не відповідають конституційному принципу правової визначеності як складової верховенства права (стаття 8).

Конституційний Суд в своєму Рішенні від 29 червня 2010 року № 17-рп/2010 зазначив: «Одним із елементів верховенства права є принцип правової визначеності, в якому стверджується, що обмеження основних прав людини та громадянина і втілення цих обмежень на практиці допустиме лише за умови забезпечення передбачуваності застосування правових норм, встановлюваних такими обмеженнями. Тобто обмеження будь-якого права повинне базуватися на критеріях, які дадуть змогу особі відокремлювати правомірну поведінку від протиправної, передбачати юридичні наслідки своєї поведінки» (підпункт 3.1 пункту 3).

Як зазначено в Звіті Венеціанської комісії щодо верховенства права від 28.03.2011 р. № 512/2009, держава повинна зробити текст закону доступним, вона також зобов’язана поважати та застосовувати, передбачувано та добросовісно, закони, які вона ввела в дію. Передбачуваність серед іншого означає, що він має бути сформульований з достатньою точністю, щоб дозволити індивіду регулювати свою поведінку. Правова визначеність вимагає, щоб юридичні норми були чіткими та точними, і спрямованими на забезпечення передбачуваності ситуацій та правовідносин. Зворотна дія також суперечить принципу правової визначеності, оскільки суб’єкти права повинні знати наслідки своєї поведінки. Парламенту не може бути дозволено обходити основоположні права за допомогою неоднозначних законів (пункти 43, 45, 46 Звіту).

Крім того, як зазначається у п. 67 Висновку № 788/2014 Венеціанської комісії: «незрозуміло, як люстраційна перевірка може встановити недостовірність інформації щодо фінансових даних, оскільки Закон не вказує, що такі дані повинні бути оцінені в ході перевірки. Справді, перевіряти ці данні набагато складніше, ніж просто оцінити, чи обіймала особа певну посаду в минулому, чи ні, оскільки така перевірка даних вимагає спеціальних знань від тих, хто здійснює перевірку, на відміну від тих, хто здійснює перевірку щодо посад, оскільки не обов’язково мати спеціальні знання. За повідомленням української влади, Уряд України доручив фіскальній службі проводити ці перевірки. Однак, відповідно до антикорупційного законодавства України, існують спеціальні процедури по боротьбі з корупцією і відповідні органи. Нарешті, Венеціанська комісія погоджується з тим, що корупція дійсно підриває (віру в) демократичний лад і верховенство права. Водночас вважає, що важко погодитись з тим, що особа, причетна до корупції, тим самим створює ризик з точки зору серйозних порушень прав людини в цілому, виправдовуючи таким чином застосування люстраціних заходів (на відміну від застосування кримінальних санкцій в кримінальному провадженні)».

 

На підставі усього вище викладеного та керуючись статтями 147, 150 і 152 Конституції України, пункту 1 статті 13, статей 15, 38, 39, 40, 57, 71 і 82 Закону України «Про Конституційний Суд України», 

 

ПРОСИМО:

 

Визнати такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними) положення:

  • частин третьої та шостої статті 1 Закону України “Про очищення влади”;
  • частин першої, другої, третьої, четвертої, восьмої статті 3 Закону;
  • пункту 2 частини п’ятої статті 5 Закону;
  • пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону.

 

 

Висновки Венеціанської комісії (№ 788/2014) щодо Закону України «Про очищення влади»

a)        Застосування люстраційних заходів до періоду правління радянської комуністичної партії через багато років після падіння цього режиму і вступу в силу демократичної конституції в Україні вимагатимуть переконливих причин, які б виправдили існування реальної загрози демократії, яку колишні комуністи становлять сьогодні; Комісія вважає, що важко виправдати таку запізню люстрацію.

b)        Застосування люстраційних заходів щодо недавнього періоду, протягом якого президентом був пан Янукович, по суті, є тотожнім тому, щоб поставити під сумнів функціонування діючої конституційно-правової системи України як демократичної держави, де панує верховенство права.

c)        Закон про люстрацію містить кілька серйозних недоліків і вимагає перегляду, принаймні, наступного:

- люстрація повинна застосовуватися тільки до тих посад, які дійсно можуть становити значну загрозу для прав людини та демократії; перелік посад, який підлягає люстрації, повинен бути переглянутий;

- вина повинна бути доведена в кожному окремому випадку, і не може презумуватися лише на підставі приналежності до категорії державних посад; критерії люстрації повинні бути переглянуті;

- повноваження щодо проведення люстрації необхідно забрати у Міністерства юстиції та передати їх спеціально створеній незалежній комісії, з активним залученням громадянського суспільства;

- процедура люстрації повинна проходити з дотриманням гарантій справедливого судового розгляду (право на адвоката, рівність сторін, право бути заслуханим); адміністративне рішення щодо люстрації повинно бути призупинено на час оскарження в суді  і до остаточного рішення суду. Закон про люстрацію повинен конкретно передбачати ці гарантії;

- люстрація суддів повинна здійснюватися тільки при дотриманні конституційних положень, що гарантують їх незалежність, і тільки Вища рада юстиції має нести відповідальність за будь-яке звільнення судді. Венеціанська комісія не бачить жодних підстав для розповсюдження Закону про люстрацію на суддів, враховуючи, що вони стали об'єктом іншого спеціального Закону, прийнятого всього кілька місяців тому;

- оприлюднення інформації  про осіб, до яких застосовуються люстраційні заходи, має відбуватися тільки після винесення судом остаточного рішення.